Desde hace ya varios años, la Ciudad acumula derrota tras derrota en los Juzgados a cuenta de la capacidad o no de Ceuta para el libre nombramiento de viceconsejeros no electos. Derrotas en los tribunales que tienen su origen en una duda jurídica: ¿Es Ceuta solo un Ayuntamiento o una Comunidad Autónoma? Para el Ejecutivo de Vivas, Ceuta es sin duda una comunidad autónoma, por algo tiene Estatuto de Autonomía y como tal no necesita que todos los miembros del Gobierno lo sean también de la Asamblea. Pero no opina lo mismo el Tribunal Supremo, dando la razón a UGT, que ha llevado reiteradamente los nombramientos al Juzgado y que mantiene que Ceuta debe regirse como un municipio.

Un laberinto jurídico que ha explicado este jueves en las XI Jornadas Jurídicas Heriberto Asencio, presidente de Sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía Ceuta y Melilla con sede en Sevilla. Y su dictamen es claro: Ceuta no es una comunidad autónoma, es solo “algo más que un Ayuntamiento”. En ningún caso es una Comunidad Autónoma y no puede por tanto regirse como tal. Si quiere nombrar viceconsejeros no electos solo tiene una opción: reformar el Estatuto de Autonomía, del que no se ha cambiado ni una coma desde 1995. Eso sí, seguramente también sería recurrido al Supremo y llegaría hasta el Constitucional, advierte Asencio. 

La primera sentencia, que ha marcado la jurisprudencia a las siguientes, arranca en el Juzgado de los Contencioso Administrativo número 1 de Ceuta, que se recurrió en apelación porque estimó el recurso al TSJA, donde se desestimo la apelación y se recurrió en casación al Supremo donde se confirmó la sentencia de la Sala.

“El Supremo dice cosas muy interesantes en esta sentencia de casación contra la sentencia de apelación de la sala de Sevilla”, apunta Asencio, que diseccionó. todo el recorrido judicial para desmenuzar las razones del Alto Tribunal.  “Ya se ha visto —decía el Supremo en su sentencia— que el Tribunal Constitucional ha establecido que los alcaldes, si bien pueden nombrar a los miembros de la Junta Local de Gobierno de los municipios, deben hacerlo entre concejales, pues la sentencia 103/2013 declaró inconstitucional el artículo 126 de la Ley de Bases de Régimen Local que establecía que se podía nombrar miembros de la Junta de Gobierno a quien no fuera concejal. A tenor del artículo 16 del Estatuto, no ofrecerá suficiente cobertura si resultara aplicable a la Ciudad de Ceuta el artículo 140 en la interpretación que se ha dado”

La sala, explica Heriberto Asencio, confirma la calificación de la ciudad de Ceuta como entidad local en los términos que resultan de la sentencia del TC 240/2006 en la que se dijo claramente que no es comunidad autónoma. “Es verdad que es algo más que un Ayuntamiento, pero basta leer la Constitución para comprobar que si bien en el texto no se hace una referencia concreta, en la Disposición Adicional Transitoria Quinta se dice textualmente que las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla podrían establecer un sistema para convertirse en comunidades autónomas. Luego blanco y en botella. La propia Constitución está diciendo que no son comunidades autónomas”.

Además, incide el magistrado, los viceconsejeros forman parte del Gobierno, prueba de ello es que sustituyen a los viceconsejeros en su ausencia. Y, ya lo dice claramente la Constitución: el Gobierno de los Ayuntamientos está en manos de los vecinos, no del alcalde: “Hay acuerdo en que las ciudades autónomas no son comunidades autónomas, sino entidades locales, aunque dotadas de un régimen específico plasmado en sus estatutos y en la norma que lo desarrolla. No parece coherente que mientras en ningún municipio de España, sea grande o pequeño, pueda ejercer el gobierno local personas distintas a los mismos vecinos y quienes hayan sido elegidos por ellos, en Ceuta y en Melilla sí puedan estar en manos de personas que no han sido elegidas democráticamente. (…) Lo cierto es que la Constitución quiere que el Gobierno local esté en manos de los vecinos o de quienes han sido elegidos para que los gobiernen. La singularidad propia de las ciudades autónomas no puede llegar a excluir la aplicación de las reglas sentadas por la Constitución. La sola atribución estatutaria de sus presidentes de la facultad de nombrar libremente a los miembros del Consejo de Gobierno no basta. Ceuta y Melilla sin duda gozan de una autonomía diferente a la que establece el legislador pero no exime del cumplimiento de las exigencias constitucionales”.

Para el Supremo, traduce Asencio, “las comunidades autónomas son entes territoriales intermedios de carácter pluri-provincial o (como es el caso de Madrid) al menos pluri-municipal y las ciudades autónomas son entes territoriales de carácter único". 

La “paja mental” del voto particular

Aquella sentencia del Supremo contó con voto particular al que el magistrado resta importancia al punto de calificarlo de “paja mental”. “El voto particular resumidamente viene a decir, yo creo que es un argumento un poquito pobre, que el Estatuto dice que el presidente es a la vez alcalde, y los miembros de la Asamblea son concejales pero no al revés. No dice que el alcalde es presidente y que los concejales son miembros de la Asamblea. Eso quiere decir que quiere que tenga una naturaleza más parecida a la de las comunidades autónomas que a un ayuntamiento. Sin perjuicio de que me parece que es un paja mental, no me parece suficiente”. 

Una sentencia que, pese al voto particular, no deja muchas salidas a Ceuta. Solo una: “Con la Constitución en la mano y partiendo de que la naturaleza y de las mismas competencias no son las mismas que las de una comunidad autónoma, es un tema discutible pero zanjado por el Tribunal Supremo. Lo único que podría plantearse es una modificación del Estatuto donde se dijera que el presidente puede nombrar a consejeros y viceconsejeros que no sean miembros de la Asamblea, lo que pasa es que seguro que llegaría al Tribunal Supremo y al Tribunal Constitucional”.

Hubo otra sentencia similar en 2019 y otra contra el Reglamento que establecía nuevos límites al nombramiento de personal eventual. Todas siguieron el mismo camino que la primera. Una jurisprudencia de la que la Ciudad no puede escapar salvo que se arremangue y se ponga manos a la obra con algo tan farragoso y complejo, más en este capítulo relacionado con nombramientos, como la reforma del Estatuto de Autonomía.